沪发改人口提〔2020〕7号

陆铭委员：

您提出的《关于加快改革和完善户籍和居住证制度的建议》提案收悉，我委会同市教委、市公安局、市人社局进行了认真研究，现将办理情况答复如下：

一、基本情况

上海作为我国最大的经济中心城市，人口发展与国家的经济发展、社会变迁、政策制度密切相关，同时又有本市城市发展的阶段性特征。改革开放以来，本市人口发展大致经历了“低速增长--快速增长--增速趋缓高位稳定”等阶段，主要呈现出人口总量大，来沪人员占比高；老龄化程度持续加深；人口素质稳步提高；人口分布“外推”趋势明显等特点。

党中央、国务院高度重视特大城市人口管理，党的十八届三中全会提出“严格控制特大城市人口规模”。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，统一城乡户口登记制度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。同时，充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。2019年，习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中强调，“北京、上海等特大城市要根据资源条件和功能定位合理管控人口规模”。

2014年以来，本市按照中央对上海的发展定位，积极贯彻落实中央严格控制超大城市人口规模的要求，以《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》和《上海市城市总体规划（2017-2035年）》为引领, 围绕“到2035年上海市常住人口控制在2500万左右”目标，加强人口综合调控和管理服务。在人口服务管理方面，聚焦产业结构调整升级、坚持梯度化公共服务供给、推进城市精细化治理等工作，推进人口综合调控。在人口政策制度方面，形成了居住证、居转户、直接落户等梯度明晰、相互衔接的政策体系，围绕上海“五个中心”建设和三大重点战略任务，不断加大引才聚才力度，加快人口结构优化调整。

二、本市户籍和居住证政策情况

按照国家深化户籍改革的总体要求，本市经过多年探索实践，基本形成了户籍和居住证并行、两者互相衔接的人口管理服务政策体系。同时，按照“尽力而为、量力而行”的原则，稳步推进基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、社会保障、医疗卫生等基本公共服务覆盖面。

（一）居住证政策

2002年以来，本市探索试行人才居住证制度；2004年起全面实施居住证制度，覆盖所有来沪人员，明确凭证享受相应的公共服务及便利；2009年，本市施行“居转户”管理办法，在居住证和户籍之间建立了通道；2013年，本市实行居住证积分政策，通过设置积分指标体系，强化市场评价，对居住证持有人进行积分，将其个人情况（如年龄、学历、专业、职称等）和实际贡献（如工作年限、缴保基数、就业情况等）转化为相应的分值。积分达到标准分值（120分）的，可以享受随迁子女在沪参加中、高考等相应的公共服务待遇。

公共卫生服务方面，为助力引导和促进来沪人员的有序流动，2014年，本市印发了《关于进一步完善本市公共卫生服务与管理的实施意见》，明确提出持上海市居住证的非户籍人员可以免费享受与户籍人员同等的72项公共卫生服务，进一步促进了基本公共卫生服务均等化，保障了超大城市公共卫生安全和健康发展。

教育服务方面，近年来，为促进各类优秀人才来沪稳定就业生活，本市不断优化完善来沪子女人员入学政策。2019年，本市义务教育阶段在校生127.73万人，其中来沪人员子女41.18万人，占32.2%。此外，本市居住证持有人积分达到标准分值的子女参加中考的数量也逐年增加，由2016年的2341人增加到2019年的3783人，增长61.6%。

（二）户籍政策

本市户籍政策实行条件管理，主要包括人才类和刚性政策类。人才类落户包括：国内直接引进人才、非上海生源应届高校毕业生、留学回国人员、居转户人员等；刚性政策类包括：直系亲属投靠、军人家属、退役士兵、归国华侨等。

高校毕业生落户方面，加大非上海生源应届高校毕业生引进力度是加强人才强市，培养和集聚各类人才的重要措施之一。2004年起，上海在全国率先实行《非上海生源高校毕业生落户评分办法》，并不断优化评分指标体系。目前的评分办法主要由学历、学校、奖项和科研创新以及重点发展领域所需学科等多项要素组成，与本市社会经济发展和产业发展需求总体衔接，也有效保证了应届毕业生落户政策实施公平、公正。通过这项落户政策，本市引进了大量年龄结构优、成长性好的优秀高校毕业生，行业流向也较多集中在制造业、金融业、信息传输、软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业等行业。

居住证转办常住户口方面，自2009年，本市出台居转户政策，建立居住证与常住户口之间的制度衔接，为居住证持有人提供稳定、透明、可及的落户政策预期。一般情况下，在沪持有居住证及缴纳社保年限累计满7年，符合依法纳税、中级职称（或2倍缴保基数）等相应条件的，可以申请转办常住户口。远郊地区教育、卫生、农业等社会事业紧缺人才，以及重点区域（临港新片区）的优秀人才，居转户年限还可以相应缩短为2-5年。

总体来看，本市各类落户政策实施平稳，为各类来沪人才提供了稳定、可及的政策预期，为加快建设全球城市提供坚实的人才保障。2014-2019年，户籍人口迁入近60万人。其中，人才类落户占比逐年提高，由2014年的49.3％提高到2019年的68.2％。

三、下一步工作考虑

您在提案中分析了本市现行户籍和居住证制度中存在的问题，并提出了加快户籍和居住证改革力度，推进基本公共服务均等化，优化营商环境等方面的对策建议，这些建议对本市进一步做好人口管理和服务工作具有重要的参考价值。

下一步，我们将按照中央要求，针对本市人口发展面临的新情况、新问题，特别是要充分考虑新冠肺炎疫情带来的影响与变化，坚持“稳总量、优结构、强服务”，综合运用市场机制、规划引导等手段，不断改进人口综合调控和管理服务，逐步形成与城市可持续发展、城市功能布局相匹配的人口发展格局。

一是优化完善人才政策。以“服务国家战略、服务重点产业领域和发展区域”为核心，精准对接产业发展需求，进一步优化引才评价标准、拓展引才范围，研究完善高校毕业生就业落户评分管理办法，加强产教融合和职业技能培训水平，加大对高端人才和高技能人才的引进和培养力度，形成与本市产业结构转型升级相匹配的人力资源供给体系。

二是推进优化空间功能布局。聚焦临港新片区、一体化示范区、虹桥商务区等重点功能区域以及郊区新城，优先保障重大公共服务设施和交通等基础设施配套，强化产城融合，加强重点区域和新城人口集聚能力。探索共建统一开放的长三角人力资源市场，加强人才协同管理，发挥好居住证（居住证积分）制度重要作用，探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能出能进的人才柔性流动机制，引导人口在长三角城市群有序流动。

三是稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。按照“权责对等、梯度赋权”原则，统筹考虑人财物等相关因素，兼顾供给与需求，进一步完善公共服务待遇梯度，平衡好来沪人员公共服务水平，在财政可持续基础上，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。同时，针对各类人才关心的购房、拍牌、购车（新能源汽车）等生活需求，研究进一步缩小居住证与户籍之间的差距，提高居住证的含金量。

同时，我们将依托“一网通办”、“一网通管”等平台，创新人口服务管理方式，改进办事流程，简化申办材料，压缩审核时间，提高城市精细化管理能力，增强市民获得感。

最后，非常感谢您对本市人口工作的关心、关注和大力支持，也希望您在今后的工作中继续就本市人口管理和服务工作多提宝贵意见和建议。

        上海市发展和改革委员会

        2020年6月28日