围绕增强城市核心功能，强化空间载体保障，促进人口、土地等资源要素优化布局，科学配置交通和公共服务设施，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑、整体优化。

图2 “十四五”上海市域功能布局

10.1 推动主城区综合功能升级

聚焦提升城市活力和品质，突出中央活动区核心功能，提升城市副中心和主城片区的综合服务与特色功能，不断增强集聚配置和服务辐射国内外高端资源要素的能力。

10.1.1加强中央活动区功能复合。进一步提升和集聚高能级要素、高品质环境与高等级文化活动，扩大城市的影响力、

吸引力和人文魅力，提升区域经济密度和辐射能级。建设世界

级地标性商圈，以文化内涵和差异化体验赋能商圈建设，推动商旅文体联动，打造全球新品首店首发地示范区和线上线下互动跨界集聚区。举办多功能多样化全时段活动，积极发展后街经济和夜间经济，延伸休闲消费新时段，提升各类演出和公众活动频率和强度，打造更多具有国际范、上海味、时尚潮的24小时城市社交目的地。以城市更新促进功能更新，在商业商务载体中融入特色居住功能和活力开放空间，挖掘中央活动区集聚的城市历史文化价值，整街区打造衡复等历史风貌区，增加更多特色产业功能和多样化公共空间。

10.1.2对标世界级滨水区，提升“一江一河”沿岸地区功能。黄浦江沿岸地区要坚持还江于民，结合城市更新推进杨浦滨江中北段、徐汇滨江南延伸及浦东滨江南延伸段等滨水岸线贯通，为市民提供更多公共休闲空间。整合沿岸文化场馆和活动空间，保护和活化外滩、北外滩、杨浦滨江、民生码头、徐汇上粮六库等沿江历史、文化和工业遗产，增加驿站、红色书屋等文体、商业和休憩设施，植入创新主体和元素，实现“工业锈带”向“生活秀带”“发展绣带”的转变。加快外滩-陆家嘴-北外滩、世博-前滩-徐汇滨江等重点区域的核心产业和要素集聚，汇集以跨国公司总部、金融机构和顶级商务机构为主的高端服务业，积极培育壮大以科技创新、融媒体为主的新兴产业，进一步开发旅游功能，形成具有国际影响力的金融集聚带、总部经济汇集的高端商贸集聚区、文创活动活跃的休闲目的地。优化完善静态交通系统，探索中运量等兼具交通和观光旅游功能的新型公交模式，逐步提升交通可达性和功能配套完备性。苏州河沿岸地区，要全面推进两岸城市更新、生态修复和历史文化等功能重塑，实现中心城区两岸公共空间全面贯通开放，营造苏河湾等“一区一亮点”特色地标区域，提升亲水性和可达性，营造更多开放共享的生态文化空间，围绕数字经济、商务商贸等着力打造苏河水岸经济发展带。

10.1.3以高水平城市副中心开发带动中外环区域发展。提升城市副中心服务功能，完善真如、江湾-五角场、张江、金桥等副中心的商业、休闲、文体等公共服务设施布局，强化城市综合服务中心和交通节点功能，提供高品质的公共服务功能、增加公共活动空间。增强科创功能，加快产业用地转型和复合利用，强化张江高科、漕河泾开发区、杨浦双创示范基地、市北高新区、中以创新园、虹桥智谷等科创功能建设，增加创新服务和生活服务配套，形成创新创业要素集聚的生态系统，打造各具特色、具有辐射能力的复合型创新社区。初步建成桃浦智创城、南大智慧城，从基础性开发向功能性开发转变，加快区域交通条件改善、环境品质提升和公共服务功能完善，基本完成老工业基地向现代化城区转型的任务。提升区域内交通互联密度，以中环和轨道交通逐步实现各副中心间的快速联系，促进中外环区域轨道交通便捷化。提升区域居住品质，适当提高住宅用地比例，依托轨道交通站点等区域增加各类住宅的供应量，补强社区公共服务设施，配套建设公园绿地等公共空间。

10.1.4促进主城片区功能提升。通过外环西段提升促进外环两侧区域城市功能调整和融合，提升城郊结合地区治理水平和环境品质。引导主城片区分类发展，着力提升虹桥主城片区的国际开放枢纽功能；优化吴淞地区开发体制机制，以吴淞创新城为抓手推进宝山主城片区建设，聚焦先行启动区加快开展生态环境整治和配套功能建设；以莘庄城市副中心为重点研究植入城市新功能，提升闵行主城片区品质；预留川沙副中心及周边地区用地。依托外环绿带建设环城公园带，控制中心城周边用地低效无序蔓延开发。加强主城片区各类配套设施建设，适度提升片区内轨道交通站点密度，发挥13号线西延伸、机场联络线、21号线等对虹桥、川沙主城片区的支撑作用。加快存量工业用地向科研用地转变，研究谋划高桥、吴泾地区功能定位，稳步推进厂房搬迁和土地收储，为未来开发腾出空间，积极发挥重大项目对局部区域产业转型的带动作用。在宝山和闵行片区适当增加高水平医疗、文化、体育等公共服务设施，补足社区级公共服务设施，提高职住比例。

10.2 新城发力建设独立综合性节点城市

大力实施新城发展战略，承接主城核心功能，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利的新一轮新城建设要求，把五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，融入长三角区域城市网络。践行现代城市建设理念，以中长期集聚百万人口为目标，加快创业创新人才集聚，夯实产业和科技基础，加快提升交通枢纽能级，完善公共服务配套，丰富文旅资源，加强与周边地区乃至长三角城市联动发展，把五大新城打造成为上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。

10.2.1分类指导推进新城建设。嘉定新城：成为具有创新活力、人文魅力、综合实力的科技教化之城和沪苏合作桥头堡，深化世界级汽车产业中心承载区建设，集聚发展新能源和智能网联汽车、智能传感器、健康医疗等产业；依托嘉闵线及北延伸、沪通铁路等和安亭北站和嘉定北站等站点周边开发建设，立足嘉昆太、联通苏锡常；聚焦环远香湖、嘉定老城、横沥河文化水脉等重点区域建设，提升保利大剧院、上海赛车场等文体设施功能。青浦新城：成为承载长三角一体化发展和进博会战略功能，引领绿色创新发展和江南文化传承的生态宜居之城，依托环城水系公园建设，统筹推进岸线开发、产业集聚及存量资源更新；依托轨交17号线等，打造新城综合交通节点；聚焦氢能等重点产业推进崧泽大道以北产业园区建设，统筹推进老城历史风貌区城市更新，构建体现历史人文底蕴和生态宜居环境的城市空间。松江新城：依托长三角G60科创走廊建设高铁时代产城融合的科创人文生态之城，做大做强电子信息、集成电路、人工智能、生物医药等战略性新兴产业集群，推进大学城与新府城融合发展；加快以松江枢纽为核心的上海科技影都、现代商务及现代物流体系示范集聚区建设，依托枢纽、高铁及市域线等加强与浦南地区、其他新城及嘉善等周边城市联动；启动新城内环城快速路，统筹优化区域教育和医疗资源均衡配置。奉贤新城：成为上海南部滨江沿海发展走廊上具有鲜明产业特色和独特生态禀赋的节点城市。以“东方美谷”美丽健康产业为主导，加快新华医院奉贤院区、复旦儿科医院奉贤院区、南上海体育中心等优质公共服务配套项目引入和建设；依托沪乍杭等铁路与杭州、嘉兴等加强环杭州湾地区产业带建设，以南枫线为纽带促进与临港和金山的联动发展。南汇新城：全面建设与临港新片区功能相契合的高能级、智慧型、现代化未来之城，聚焦前沿产业以及新型国际贸易、跨境金融、现代航运、信息服务、专业服务等现代服务业，建设国际人才服务港、顶尖科学家社区等载体平台；率先布局新型基础设施，建设智慧城市，加速对外快速交通网络建设；完善城市公共服务配套，布局高能级教育、医疗、商业、文体设施。

10.2.2市区联手加大对新城发展的支持力度。加强高标准规划引领，优化新城开发强度，着力提高经济密度，在新城核心区、综合交通枢纽、轨交站点周边地区实施高强度和综合开发，推进新城地下空间的整体规划和充分利用。加强交通系统支撑，通过打造各新城综合交通枢纽、建设独立完善的多层次交通网络，增强新城与近沪城市、新城之间以及新城与重大交通节点间联系，支撑新城节点城市功能。强化优势特色功能集聚，坚持差异化发展，大力发展以先进制造业、战略性新兴产业为代表的高端产业集群，积极引导重大项目、重大平台向新城布局落地，加快传统产业腾笼换鸟，提升城市功能和产业能级。加强政策供给和资源保障，在财政资金、规划土地、人才引进、公共服务、建设标准、管理运营等方面加大聚焦和支持力度；运用海绵城市、韧性城市、智慧城市、绿色低碳城市等理念和现代技术，建设高品质现代化新城；创新投融资模式，用好用足社会资本加快新城建设；构建形成聚合力、增活力的新城开发管理体制机制，发挥市级新城规划建设推进协调领导小组作用，加强全市统筹协调，鼓励吸引多元主体，充分调动区级积极性，增强新城开发建设的自主权，形成市区间推进合力。

10.3 东西联动建设国家战略承载区

以临港新片区、张江科学城为核心加快东部开放创新功能板块建设，以虹桥商务区、长三角一体化示范区为核心加快西部绿色开放板块建设，依托轨道交通以及虹桥浦东两大枢纽强化东西联系，延伸深化延安路-世纪大道发展轴，拓展“两翼齐飞”空间格局。

10.3.1加快东部开放创新板块功能建设。临港新片区：对标国际竞争力最强的自由贸易区，更好发挥开放政策和制度的吸引力，助力形成一批千亿级产业集群，打造一批更高开放度的功能型平台，初步构建世界一流滨海城市的框架形态和功能。张江科学城：加快推动张江“园区”向“城区”转变，实施科学城扩围和空间布局优化，加快科学城北区重大科学基础设施集群建设，加快南区高端产业功能培育，提高东区新兴产业功能活力，推进西区高品质城市服务功能配套，多渠道多主体大幅增加人才公寓和租赁性住房等，持续吸引和留住各类人才尤其是青年研发人才扎根张江科学城创新创业。

10.3.2加强西部开放绿色功能协同。虹桥商务区：积极服务长三角一体化发展和中国国际进口博览会，努力成为长三角区域畅通循环的枢纽节点。高标准建设虹桥国际经济论坛永久会址，高质量建设国家进口贸易促进创新示范区；加快建设和完善区域交通基础设施和多层次内部公共交通系统，基本建成虹桥国际开放枢纽核心承载区。长三角一体化示范区：聚焦先行启动区，加强一体化制度先行先试，重点在规划体制协调一致、生态环境共保共治、产业发展合作共赢、交通基础设施互联互通等方面形成一体化发展示范，集中打造“江南庭院、水乡客厅”。提高人居环境品质和交通基础设施网络一体化水平，推进一批高等级公共服务设施共建共享，建设绿道、蓝道、风景道融合网络基本骨架。

10.4 南北转型提升沿江沿湾发展动能

牢牢把握国家沿海沿江铁路大通道建设机遇，加快南北功能布局调整升级，通过产业结构调整、土地更新利用为区域转型发展植入新功能、培育新产业、打造新的增长极。

10.4.1以产业升级推动金山整体转型。全面落实“两区一堡”战略定位，坚持化工产业向精细化绿色化升级，推动金山第二工业区深度转型，发展新型显示、碳纤维等先进材料、生命健康及无人航空器等产业集群，使金山成为“上海制造”重要承载区和科创成果转化区。支持滨海地区完善功能、产城融合，增强区域辐射服务能力；推进“田园五镇”农业科技品牌共建、乡村旅游跨区共赢，建设长三角乡村振兴一体化发展先行区。依托沪乍杭高铁、南枫线等沿湾多层次交通走廊，建设联动沪杭的中继站和对接浙江的桥头堡，推进金山与嘉善、平湖等毗邻区域协同发展，建设长三角联动发展“两两合作”示范区。

10.4.2以科技创新为宝山转型注入新动力。以科技创新引领区域转型再塑，依托南大、吴淞科创功能集聚区，加速推动科技成果转化和产业化，全面推进产城融合创新发展、新兴产业创新发展，使宝山成为全市科技创新中心建设的主阵地之一。推进央地协同创新和资源释放，支持宝武等提升产业科创属性，促进园区由制造为主向“制造+研发+孵化+服务”复合功能转变，推广“创新中心+产业基地”合作模式。深化与复旦、同济、上大等高校及科研院所合作，大力发展大学科技园，承接高校产业化项目。依托宝山（新杨行）站、国际邮轮港建设，加强与沿江沿海地区的联动，提升沿江综合立体交通走廊的节点功能，加快融入长三角区域创新体系，在沿江产业带中发挥更大作用。

10.5 全面建设崇明世界级生态岛

围绕世界级生态岛总目标，强化三岛联动，大力实施“+生态”“生态+”发展战略，成为全市“生态优先、绿色发展”排头兵和长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”典范。以厚植生态优势“立区”，严守生态安全底线，坚持陆海统筹、江河兼顾，构建联通稳固的生态网络，促进城乡水系脉络畅通，推进林地空间布局连廊成带。启动申报黄渤海候鸟栖息地（第二期）世界自然遗产。因地制宜推进花路、花溪、花宅、花村建设，打造“海上森林花岛”。利用航道整治疏浚土开展横沙浅滩生态保滩护岸。以高附加值生态农业“兴区”，围绕“花开中国梦”主题精心举办第十届中国花博会，加快建设“上海花港”，积极发挥“花博效应”，打造花卉研发、生产和销售全产业链。加快发展都市现代绿色农业，努力使崇明农产品成为最安全、最生态的代名词和城市高品质生活的新元素。以高端绿色产业“强区”，推进海洋装备产业数字化绿色化智能化升级，推动旅游、康养、医疗、教育、赛事经济等布局发展，更好把生态优势转变为发展优势。优化全域空间布局，依托北沿江高铁、轨道交通崇明线，推进重要功能布局和重点项目向城桥镇、东滩·陈家镇、长横地区、东平（花博园）等版块集聚；构筑连片集约的村庄布局，实行乡村建筑风貌管控，建设特色文旅村落，充分体现“江南韵味、海岛特色”。

10.6 优化空间发展政策导向

坚持以发展规划和功能定位引领空间布局，为城镇功能升级和重点区域发展提供土地和空间规划等政策支撑，最大限度地提升土地产出绩效。

10.6.1强化集约高效利用土地资源。保持新增用地规模合理有序增长，继续推进存量建设用地盘活更新和低效建设用地减量化。加大对临港新片区、长三角一体化示范区和新城等重点地区以及重大项目用地的保障支撑能力，持续优化土地供应结构，激活批而未用等存量土地。适应创新创业人才导入需求变化，有序增加商品住房和租赁住房用地供应。优化存量地下空间再开发实施路径，分层开发地下空间，完善地下建设用地使用权出让制度。

10.6.2加强空间规划政策引导。有序实施容积率差别化管理，提升城市副中心、重点发展区域及产业转型区域等开发强度。强化TOD模式，充分发挥区域重要交通廊道对市域城镇空间布局的引导作用，以轨道交通站点为中心，通过立体式高密度开发，提升站点周边功能和环境，释放土地价值，形成轨交建设与地区发展相互促进的良性循环。积极推进土地复合利用，鼓励可兼容功能的立体混合布局，落实适应新型产业和创新中试等功能需求的产业用地模式，探索创新促进土地复合利用的实施机制及规范标准。推动详细规划覆盖城乡各类区域。加快研究部分战略预留区功能定位和规划安排，成熟一块、使用一块。进一步优化存量工业用地转型机制，加强存量低效产业用地处置。支持利用划拨土地上的存量房产，发展各类新产业、新业态、新模式，土地用途和权利人、权利类型可暂不变更。

10.6.3以职住平衡优化供给结构。结合区域内职住平衡的需求，提高商办用地和住宅用地供应的有效性与精准性，合理确定商办用地规模，实施差别化供应。鼓励中心城老旧商务楼宇改造为租赁住房，为周边就业人口提供居住配套。动态调整部分地区商住用地比例，允许部分未建商办用地在充分论证的基础上转为居住用地并建设租赁住房，用于青年科创社区或企业人才公寓等。

10.6.4加强政策有效供给推动城市有机更新。完善城市更新法规政策体系，积极开展政府与企业的多方式合作，探索城市有机更新中的实施路径、推进方式和资源利用机制，形成可复制的城市更新行动模式。加大政策支持力度，扩大更新政策覆盖范围至居住、产业、风貌区等各类用地，鼓励重点地区、风貌保护区等实施开发规模平衡转移，研究加大新增公共设施和公共空间的容积率奖励力度的措施，提升城市更新的可持续性及对社会资本的吸引力。做实城市更新中心平台，优化城市更新项目审批流程，探索建立规划、文保、建设、消防、绿化等联审机制。在黄浦外滩和大新天地、静安张园、长宁老虹桥、普陀曹杨等地区开展城市更新改造示范区试点。