一、改革法制保障的动因和背景

2015年12月16日，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在上海市浦东新区率先开展“证照分离”改革试点。根据审批事项的不同，分五种情况推进试点：一是取消审批；二是取消审批，改为备案；三是简化审批，实行告知承诺制度；四是提高审批的透明度和可预期性；五是对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理。2016年4月19日，国务院作出《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》，在上海市浦东新区暂时调整11部行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项。据此，“证照分离”改革迈入全面实施阶段。按照中央“重大改革于法有据”的要求，为进一步加强浦东新区“证照分离”改革深化实施法制保障，2018年以来，原浦东新区政府法制办开展了相关法制保障工作。

二、改革法制保障的过程和方法

1.严格依法梳理行政审批事项设定依据和实施依据并提出改革建议。2018年以前，浦东新区主要按照审批领域梳理审批事项并提出改革建议，在此基础上形成了“116项”改革方案和“47项”改革方案，并报请国务院作出决定。2018年以来，浦东新区更加侧重于按照审批事项设定依据和实施依据的法律层级进行梳理，根据《行政许可法》关于规章以下无权设定行政许可的规定，对规章以下设定的审批事项原则上一律予以取消。据此，浦东新区梳理了“116+47”项以外的300多项审批事项的设定依据和实施依据。对设定依据为法律、行政法规，审批依据为国务院部门规范性文件等，实施主体为国家部委的100多项事项，建议由国家有关部委对事项设定依据、审批依据及实施情况进行评估并研究提出改革建议。浦东新区主要对其余的200多项中，企业关注度较高，审批频次较高的36项事项进行研究梳理，提出改革建议。在梳理过程中，一方面由浦东新区各审批部门对审批事项的设定依据和实施依据进行全面梳理，另一方面委托法学院校专业团队和执业律师团队进行核对复核，进一步提高了依据梳理的准确性，为提出改革建议奠定了扎实基础。

2.充分运用综合配套改革试点授权在浦东新区暂停实施有关审批事项。2018年以前，浦东新区对审批依据设定权不在浦东的审批事项，一般通过积极与上级部门沟通并提请上级部门调整审批事项实施的方式推动改革。为落实取消有关行政审批的改革任务，2018年以来，浦东新区针对地方性法规设定的“旅游线路经营权许可”行政审批和市级部门规范性文件设定的“工业化豆芽生产企业备案”行政审批，分别由区人大常委会和区政府根据国务院和市人大常委会有关综合配套改革试点授权，作出了在浦东新区暂时停止实施旅游线路经营权行政审批和工业化豆芽生产企业备案行政审批的决定。在提请审议上述两项议题之前，原浦东新区政府法制办，事先积极与市人大法制委、市政府法制办、市审改办以及区有关部门作了沟通，同时召开专家研讨会，认真听取有关立法理论专家和实务专家的意见建议，在充分研究论证的基础上，提出了运用综合配套改革试点授权在浦东新区暂停实施有关审批事项的建议。

3.提出告知承诺立法建议并配合进行立法。为提升实施告知承诺依据的法律层级，进一步明确实施告知承诺事项范围、规范办理程序，尤其是增强对违反告知承诺行为的处罚力度，向全国复制推广行政审批告知承诺制度，浦东新区政府向市政府提出立法建议，并配合市级部门起草了市政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》。在配合起草市政府规章的过程中，原浦东新区政府法制办委托法学院校知名法学专家团队对该立法进行课题研究，同时广泛征求实务部门和企业的意见建议，进一步提高立法的科学性和前瞻性。

4.加强事中事后监管制度供给。浦东新区在“证照分离”改革过程中，形成了“六个双”政府综合监管机制创新经验并向全国复制推广。为固化已有事中事后监管成果经验和做法，推动事中事后监管制度化、程序化、规范化，更好地向全国复制推广，浦东新区政府制定了综合配套改革文件《浦东新区“六个双”政府综合监管实施办法（暂行）》。《实施办法》明确了“六个双”的遵循原则、适用范围、责任分工、各个双的具体工作要求，固化了已有的成果经验和做法。

三、改革法制保障的成效

1.针对企业关注度较高、审批频次较高的35项事项提出的改革建议，已经市政府常务会议审议原则同意，并已于上半年基本落实到位，进一步提高了企业的获得感、优化了浦东新区的营商环境。

2.此次浦东新区运用综合配套改革试点授权大胆尝试“自主改”，深入推动更大力度改革在浦东落地，拓展了浦东新区行政审批改革的新路径，也获得了区委主要领导的充分肯定。

3.市政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》是全国第一个规范告知承诺制度的创制性地方政府立法，该立法成果获得了国务院和司法部主要领导的充分肯定。

4.《浦东新区“六个双”政府综合监管实施办法（暂行）》，以制度化的方式，进一步明确了“六个双”工作的责任分工，扩大了“双告知”的告知范围，固化了浦东首创“双反馈”、“双跟踪”、“双评估”的概念内涵和工作要求，建立了高风险行业、领域“全项彻查”机制。

浦东新区“证照分离”改革试点深化实施法制保障工作项目被上海市委依法治委办评为第二届上海市依法行政示范项目。