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对市十五届人大一次会议第0190号建议的答复意见

  • 发布机关: 上海市发展和改革委员会
  • 发布日期: 2018-06-04 10:41:11
  • 日点击量:

沪发改地区建〔2018〕25号

办理结果:解决采纳

蔡雷英代表:

您提出的《关于加大本市特色小镇建设政策支持力度的建议》收悉。首先,非常感谢您对本市特色小镇工作的关心和一贯支持。经会同市统计局、市财政局、市农委、市住房城乡建设管理委、市水务局、市规划国土资源局等部门研究,现将办理情况答复如下:

一、高度认识推进特色小镇重要性,认真学习吸收建议提案内容

2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出“有重点地发展小城镇”,要“按照控制数量、提高质量,节约用地、体现特色的要求,推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务‘三农’相结合”。同时指出,“具有特色资源、区位优势的小城镇,要通过规划引导、市场运作,培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇”。

2015年12月,习近平总书记和李克强总理分别在中财办《浙江特色小镇调研报告》上作出重要批示,强调特色小镇建设对新型城镇化的重要意义,要求各地因地制宜、探索创新。

2016年以来,国家相关部委在全国范围内启动开展了特色小镇培育工作。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村[2016]147号),提出“在全国范围开展特色小镇的培育工作”,到2020年前,培育1000个各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇,引领带动全国小城镇建设。国家发改委印发了《关于加快美丽特色小(城)镇的指导意见》(发改规划[2016]2125号),进一步明确了特色小(城)镇的具体内涵和发展要求。2017年底,国家发改委等多部门针对部分地区特色小镇建设中出现的相关问题,出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,要求准确把握特色小镇内涵,要厘清政府和市场边界,并严控房地产化倾向。

作为本市特色小镇工作推进的协调部门之一,我委深感责任重大,同时也深知特色小镇建设涉及面极其广泛,与全市各个部门的工作职责都有紧密关系。我们结合市委大调研工作,邀请市相关部门赴宝山区、奉贤区、松江区、闵行区等就其特色小镇所遇瓶颈和推进思路进行座谈,提出解决思路和落实措施。

二、本市特色小镇的发展现状

按照国家要求,本市在郊区城镇中选择了若干发展基础良好、特色较为明显的镇,积极推荐申报两批次中国特色小镇。2016年,金山区枫泾镇、松江区车墩镇、青浦区朱家角镇入选第一批中国特色小镇;2017年,浦东新区新场镇、闵行区吴泾镇、崇明区东平镇、嘉定区安亭镇、宝山区罗泾镇、奉贤区庄行镇等6个镇入选第二批中国特色小镇。各镇围绕自身优势,积极开展特色小镇建设。

市级层面,成立了由市发展改革委、市规划国土资源局、市住房城乡建设管理委、市财政局、市农委、市经济信息化委等部门组成的特色小镇工作小组,注重研究特色小镇发展规律、加强研究分析。面上不搞一刀切的统一政策,组织开展特色小镇建设专题调研,就郊区特色小镇的发展基础、发展构想、存在问题等内容进行沟通交流。召开特色小镇建设协调专题会议,针对特色小镇建设中面临的困难和政策诉求,采用“一镇一策”的方式统筹协调解决。以规划实施方案为载体加强特色小镇建设中规划的引领作用,制定了《特色小镇(特色功能区)规划实施方案编制导则》和《特色小镇(特色功能区)规划实施方案编制审批操作管理工作规程》,为规范规划编制管理工作提供依据。

区级层面,根据本地区实际情况,制定相关政策和保障措施,整合落实资金,统筹项目安排并组织推进,引导有条件、有基础的镇开展特色小镇建设,比如:金山区出台了《关于印发〈金山区加快特色小镇建设的实施意见〉的通知》(金府发〔2016〕16号),嘉定区也出台了《关于嘉定区加快特色小镇培育建设的工作意见》(嘉府办发〔2017〕6号)。

镇级层面,加强对本镇差异化、个性化的方案研究,获批中国特色小镇的镇结合自身特点研究编制特色小镇建设总体方案和规划实施方案,明确发展目标和建设任务,并作为市区相关部门协调解决具体困难的重要依据。

三、本市特色小镇建设的主要进展、主要做法、主要成效

作为超大城市,上海特色小镇具有受中心城市辐射、土地资源稀缺、人口相对密集、资金比较充裕、乡村旅游需求旺盛等特点。本市注重把握上述特点,采取了加强规划引导、承接功能疏解、盘活存量资源、更新小镇设施、强化政企合作、推动城乡联动等一系列做法,并探索出“建制镇镇区+若干特色功能组团”的特色小镇建设模式。

1.立足资源禀赋,加强规划引导。立足特色小镇资源禀赋,利用小镇长期发展积累的特色优势做文章,鼓励小镇凸显自身特色,挖掘小镇核心内涵,彰显小镇在自然风光、人文景色、产业发展等方面的特色。同时,充分发挥规划、特别是镇村规划在特色小镇建设中的先导作用,加强规划引导,在“自然生长”的基础上适当“人工培育”,让特色更“特”、让优势更“优”,提升特色小镇竞争软实力,实行差异化发展,避免同质化竞争。比如,朱家角镇作为千年古镇,保留了典型的江南水乡风貌,是上海最大的国家级历史文化名镇、国家级生态镇,该镇打造谭盾声音博物馆、张军实景园林版昆曲《牡丹亭》演出等,开展淀山湖水乡音乐节、朱家角国际水彩画双年展等品牌活动,积极争取创建国家5A级旅游景区;编制了《朱家角镇总体规划暨土地利用总体规划(2015-2040)》,形成了《朱家角特色小镇规划实施方案》初步成果,通过规划进一步设计城镇风貌,引导文创产业发展。

2.围绕区位特点,承接功能疏解。作为超大城市,特色小镇均位于城市郊区,距离中心城区30-70公里,其发展定位与上海市的整体功能定位息息相关。《上海市城市总体规划(2016-2035)》提出构建“主城区—新城—新市镇(中心镇、一般镇)—乡村”的四级城镇乡村发展体系,分类推进郊区各镇发展。本市整建制镇推进特色小镇建设,立足充分发挥特色小镇“连城带乡”的枢纽作用,一方面,积极承接中心城区的产业和功能转移,实现城市功能效益最大化;另一方面,注重提升质量效益,加强与郊区新城的联动发展,强化对周边镇的区域辐射能力。比如,金山区枫泾镇围绕上海建设全球科技创新中心的城市定位和邻近“沪浙G60科创走廊”的区位优势,建成漕河泾开发区枫泾先进制造业基地,努力搭建科创、文创、农创、众创新平台;同时,通过打造“枫泾城镇圈”,积极融入金山区“亭枫城镇带”总体布局,有效带动了周边城镇发展。

3.盘活存量资源,高效利用土地。本市土地资源稀缺,新增建设用地指标严重不足。面对建设用地利用低效、国土开发强度过大的问题,本市提出建设用地减量化的约束性目标。在这种约束下,特色小镇建设不可能搞大开发、大规模建设,只能以建制镇为基础,走空间更新、存量盘活的路子,通过淘汰已有的低效工业产业,转型升级发展特色优势产业,推进土地节约集约利用。特色小镇建设充分利用闲置老旧厂房,将其改造成适应特色产业发展的载体,保留其工业遗存和时代记忆。比如,车墩镇计划通过回购与租赁,改造改建现有工业厂房,聚焦影视特色产业,将其打造成高端摄影棚和影视科技馆等场所,形成集影视拍摄、影视创意办公、影视旅游休闲等为一体的产业链格局,成为名副其实的全国老上海风情影视特色小镇。又如,朱家角镇通过改造更新部分市属、区属企业闲置工业用地,积极打造文创和基金产业园,以仪电集团铜管厂为代表,该厂闲置厂房引进了青年画家创作室等一批特色项目。

4.完善配套设施,健全服务功能。本市坚持以人为本,提升居民获得感,注重改善基础设施和公共服务设施,努力实现宜居宜业宜游协同发展。通过推进郊区轨道交通建设,加强国省干线道路、区与区对接道路建设等措施,加快提高郊区基础设施建设水平,特色小镇与中心城区、周边镇实现互联互通,居民出行更加便利。同时,推动特色小镇教育、医疗、文体等基本公共服务设施更新完善,推动中心城区优质教育、医疗、文体资源向郊区特色小镇流动,健全小镇服务功能。比如,枫泾镇推动上海中医药大学附属龙华医院金山分院、上海国际应用科技大学、众仁护理院等项目建设,推进社区更新,改善提升功能。又如,连接朱家角镇等淀山湖沿线和虹桥商务区的轨道交通17号线已经通车;朱家角镇强化古镇旅游基础设施建设,推动商、旅、文互动融合发展。

5.注重政企合作,推进城乡联动。本市特色小镇镇域面积相对较大,要在镇区范围内打造若干特色功能组团,除了政府加强引导,专业企业的运营经验和市场化运作模式也显得十分必要。为此,政府部门在产业升级、空间更新、投融资支撑等方面与具有专业经验的企业团队开展深入合作。在合作模式上,政府既扎实做好空间管制、公共服务和政策环境供给,又不干预企业内部经营管理,做到收益共享、风险共担。同时,特色小镇也是城乡发展一体化的操作枢纽和重要载体,具有发展高端都市现代农业的基础条件,依托高品质农产品消费市场和乡村休闲旅游市场,整合农业科技创新资源,能有效推动城乡联动发展,打造成郊区发展的亮点和增长点。比如,枫泾镇一方面与上海建工合作,以PPP开发模式重点推进古镇保护与更新利用,适时启动国际方案招标,另一方面与农科院等农业科技资源对接,打造“长三角农创路演中心”,携手社会资本推动“众创入乡”,共同建设“田园综合体”。又如,车墩镇深化与上海电影集团合作,依托上海影视乐园和叁零•SHANGHAI文化创意产业园,把影视科技、影视文创和旅游产业有机融入“松江科技影都”建设。

四、对代表建议内容的初步考虑

1.规划土地方面:目前本市已经出台了特色小镇规划编制的相关规范,以此进一步发挥特色小镇规划实施方案的统筹和引领作用。在特色小镇规划确定过程中,本市将结合各特色小镇的实际规划土地需求,自下而上地确定针对性的规划土地支持政策,以对接上海未来面向2035追求卓越的全球城市目标,充分挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋,明确其在特色功能方面的定位和目标,统筹全镇域空间布局,聚焦特色功能区建设,鼓励存量利用和低效土地开发。

2.体制机制方面:从浙江经验来看,完善的统计监测制度是其特色小镇创建工作的重要组成部分,也是特色小镇享受支持政策的重要依据。考虑到国家层面尚无统一的统计监测标准,市统计部门将学习兄弟省市经验,开展相关领域的研究工作。您建议加强各环节各部门资金统筹,加强对城乡一体化发展所涉及的重大问题、重大项目的研究与决策。本市在坚持理顺市、区和乡镇政府在城乡发展一体化主要领域的事权和支出责任,将进一步完善市对区财政转移支付制度,加大转移支付力度,优化转移支付结构,健全以一般性转移支付为主体、专项转移支付相结合的转移支付制度。建立一般性转移支付稳定增长机制,加大对远郊区、纯农地区、生态保护区域和经济相对薄弱镇的转移支付倾斜力度。

3.乡村振兴方面:特色小镇作为推进本市郊区农村地区面貌改善的重要抓手,并为乡村振兴带来了大量的资源要素集聚。本市出台了《关于贯彻<中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见>的实施意见》,并将于年内出台一批积极有效的政策,从各个方面推进乡村振兴工作。庄行镇提出的相关经营性土地和民宿发展,以及田园综合体等政策建议将得到有效回应。同时市农委正开展本市美丽乡村精品村标准制定和政策研究工作,建议庄行镇积极争取相关政策支持倾斜。

4.产业发展方面:本市在推进特色小镇工作中,始终注重将特色产业形态作为特色小镇发展的重中之重,并要求各个特色小镇产业特色鲜明,产业定位准确,并为镇区内人口就业提供支撑。例如,嘉定安亭镇定位汽车未来小镇,作为汽车产业集聚区和产城融合示范区,形成集汽车制造、研发、贸易、教育培训、博览、运动以及智能网联等多功能于一体的综合性汽车产业基地;又如闵行吴泾镇,集聚了国家级紫竹高新区、上海交大、华师大、中国航发等高校和研发机构,也落户了森马、拉夏贝尔、依恋等三个百亿产值的时尚服饰重点企业,本市将继续在特色小镇培育上,加强重大项目的导入支持,集合集聚资源强化特色小镇产业支撑功能。

再次感谢您对本市特色小镇工作的关心和支持!

上海市发展和改革委员会

2018年6月4日

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