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解读上海市“十三五”规划建议:下一个五年的使命与担当

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  • 发布日期:2016-02-03

下一个五年,上海的经济和社会发展将以什么为目标、按怎样的路径前行?城市功能会有哪些提升?民生事业会有怎样的进展?今天,《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)正式发布。在文件即将出台之前,该文件起草小组相关负责专家接受了记者的采访,就《建议》的主线、要点和亮点作了一番解读。

直面“十三五”决胜期

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,也是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的决定性时期——“决胜阶段”“决定性时期”,在《建议》第一句话里的这两个描述,点明了上海未来五年发展的基调和底色。

对上海来说,“十三五”将是机遇与挑战并存。根据《建议》,上海未来五年将面临三大机遇:人民币国际化进程加快、中国经济与世界经济继续深度融合;国家加快全面深化改革、大力转变经济发展方式;重要改革先行先试、创新发展率先探索。而另一边,上海要直面的挑战也是三方面:全球经济需求疲弱、不确定性增多,国内处在结构重大调整和新旧动力交替的转换期;此外,上海自身还面临一系列瓶颈、障碍。

在这样的历史阶段和大环境面前,《建议》坚持了十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,1.5万余字的内容分成三大板块、八个部分,共30条。总体上,是一个“2+5+1”的结构。

“2”,就是最开头的两大章节,相当于“总论”。而后的“5+1”,则是对未来五年发展路径作的全面展现——“5”是对照“五个发展”理念,在5个章节里逐一对“十三五”目标任务作进一步阐述;最后的“1”强调加强和改善党的领导。

这份《建议》的编制,其总线可以归纳为“四个充分体现”:充分体现中央对上海的新要求——努力当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者;充分体现群众对上海发展的新期待;充分体现全市方方面面的共识和智慧;充分体现市委对上海未来使命的把握和担当。

而在内容上,《建议》重点聚焦五个“突出”——突出提高发展质量和效益,突出用改革的办法破解发展难题,突出以开放促改革、促发展,突出资源环保从紧从严,突出发展为民、改善民生。

发展目标未提GDP增速

基于“决胜阶段”和“决定性时期”的背景,上海“十三五”规划拥有更浓重的“收官规划”色彩,也正因为这个原因,未来五年,上海的重大节点任务本身就相当明确。

根据《建议》,上海“十三五”期间有三大“奋斗目标”:首要的与科创中心“22条”部署一致,也就是到2020年,完成一阶段目标——形成具有全球影响力科创中心的基本框架,突出以改革创新为引领发展的主动力;第二个奋斗目标偏重经济层面,对应着基本建成“四个中心”;相对而言,第三个目标更注重在制度、规范、软环境等方面的建树,主要是落实社会主义现代化国际大都市、更高水平上全面建成小康社会的任务。

“奋斗目标”之下,《建议》还提出了六方面的“主要目标”,包括创新驱动整体提速、人民生活水平和质量普遍提高、文化软实力显著增强、生态环境质量持续改善、依法治理能力全面提升、提高党建的制度化水平。

诸多目标中,外界最关注的莫过于GDP。本市“十一五”和“十二五”的《建议》都对GDP增速提出了具体的百分比目标,然而,这次却仅仅表述为“经济保持中高速增长”。专家表示,不提数字是有助于进一步创新发展理念、不片面追求GDP,而另一方面,没有数字,也并不代表没有目标。

根据中央的“十三五”规划建议,2020年我国GDP要确保实现比2010年翻一番。据此推算,国家未来五年的GDP年均增速不能低于6.5%。上海要达到同样的目标,未来五年GDP平均增速应是6.9%。在此期间,无论是结构调整力度,还是环境资源约束,上海都将面临越来越大的压力;但专家也表示,目前,上海的GDP增速正在从低于全国平均数向与之基本同步转变,综合研判下来,“十三五”本市GDP增速可能介于6%到7%。由此,《建议》对GDP增长的叙述,既为转方式、调结构留有余地,同时也暗含着守住底线的承诺和信心。

“压缩指标”凸显市场与底线

即使算上GDP增速目标,《建议》为上海未来发展设定的指标,依然非常有限、屈指可数。而在“十一五”和“十二五”,本市发布的五年规划《纲要》分别提到了38个和35个指标。

诚然,市委的《建议》更注重把方向、谋全局、管大事,简单地拿《建议》包含的指标数量与《纲要》对照,可比性并不强。但专家强调指出,“十三五”期间,上海发展的指标性目标、特别是预期性指标肯定将大幅压缩,目的就是进一步减少行政干预和“拍脑袋”,突出市场的决定性作用。

根据《建议》,上海为下一个五年设定的刚性指标,包括人均可支配收入力争比2010年翻番,常住人口总量不超过2500万,规划建设用地总量负增长。此外,《建议》中并未量化、但依然具有指标意义的目标,还包括先进制造业占比、能源消费总量、基本养老服务保障水平等。

当各类指标被显著精简,仍然留存的那部分,其“底线意义”自然越来越凸显。“十三五”虽然未到,但这个阶段里上海的一系列重大节点任务却相当清晰,因此,《建议》比以往更强调守底线、补短板的意识,特别是守住人口、用地、环保和安全等四条底线。

常住人口不超过2500万的目标,这次相当引人注目。专家表示,这与十八届三中全会关于严控特大城市人口规模的提法对接,也反映了上海在基础设施、生态环境、公共服务等方面承载能力迫近极限的现实。类似的,本市建设用地目前也直逼“天花板”,开发强度远超纽约、东京等。预计“十三五”期间上海建设用地的增量就是区区几十平方公里,为此,城市更新、工业区转型升级等“盘活存量”的工作将具备极大价值。

有限的约束性指标,在民生方面显得相对集中。关于人均可支配收入比2010年翻番的目标,专家表示,现有经济形势下,这一目标实现起来颇有难度,既需要千方百计增加居民收入,也要求建立更合理的分配体系。在养老问题上,《建议》虽未具体提及床位等数字,但那句“实现基本养老服务应保尽保”的表述,在专家看来等于是一个定量指标。

在这些指标中,“保持先进制造业合理比重和规模”的提法让人眼前一亮。据分析,此举体现了上海提升实体经济的战略,顺应了制造业向大都市回归的国际趋势。虽然《建议》对此未作量化,但专家表示,上海制造业占GDP比重连年下滑的势头在“十三五”有望触底,最终控制在25%左右。这也是过去多年来上海首次为制造业划定底线。